Projekt ustawy o ROP opublikowany. Przedstawiamy cele, założenia i kontrowersje wokół nowej ustawy opakowaniowej

13 sierpnia 2025 r. na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowany został projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych, która ma wprowadzić w Polsce system rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Nowe przepisy m.in. nałożą na producentów obowiązek pokrycia kosztów zagospodarowania odpadów z ich opakowań oraz przyznają gminom środki na gospodarkę odpadową.

Podstawowe cele nowej ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych

Opracowany przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska projekt ustawy o opakowaniach i odpadach opakowaniowych dostosowuje polskie prawo do przepisów unijnych, głównie do dyrektywy SUP i rozporządzenia PPWR. Oba te akty nakładają na państwa członkowskie szereg obowiązków związanych z wprowadzeniem skutecznych systemów, które wpłyną na redukcję ilości wytwarzanych odpadów opakowaniowych oraz na zwiększenie poziomów ich recyklingu.

Jednym z głównych celów ustawy jest przeniesienie kosztów zbiórki i zagospodarowania odpadów opakowaniowych z mieszkańców gmin na producentów opakowań. MKiŚ przewiduje, że w konsekwencji doprowadzi to do zmniejszenia wnoszonych przez mieszkańców opłat za odbiór odpadów komunalnych z ich nieruchomości, a jednocześnie nie przełoży się na wzrost cen produktów w opakowaniach.

Aby móc w pełni zrealizować obowiązki nakładane rozporządzeniem PPWR, ustawa o ROP wprowadzi również nową definicję producenta, która zastąpi dotychczasowe definicje wprowadzającego opakowania i wprowadzającego produkty w opakowaniach.

Jak będzie wyglądał polski ROP na opakowania?

Podstawowym narzędziem systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta będzie opłata opakowaniowa nakładana na producenta i naliczana za każdy kilogram opakowań (również opakowań produktów w opakowaniach) wprowadzanych na polski rynek. W odniesieniu do opakowań zastąpi ona stosowaną obecnie opłatę produktową. Zgodnie z wymogami rozporządzenia PPWR, stawki opłaty będą zróżnicowane dla poszczególnych materiałów opakowaniowych oraz dostosowane do wymogów systemu ekomodulacji. Podobnie jak obecnie, wysokość stawek będzie ustalana w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw klimatu, w oparciu o kryteria przedstawione przez IOŚ-PIB.

Ile wyniesie opłata opakowaniowa z tytułu ROP? Na ten moment wiemy, że podstawę do jej wyliczenia będą stanowiły dane z kwartalnych sprawozdań ROP składanych przez producentów za pośrednictwem systemu BDO. Wysokość stawek ma być wystarczająca do pokrycia kosztów funkcjonowania systemu ROP, w tym kosztów netto selektywnego zbierania i przetwarzania odpadów opakowaniowych, kosztów rozwoju systemu zbiórki i przetwarzania, kosztów edukacji ekologicznej oraz kosztów zadań realizowanych w zakresie ROP przez NFOŚiGW i IOŚ-PIB.

Opłaty z tytułu ROP będą wnoszone kwartalnie na rachunek marszałka województwa, który będzie odpowiadał za kontrolę poprawności naliczania i uiszczania opłat, a następnie za przekazywanie ich do NFOŚiGW (Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).

Monopol zamiast konkurencji – NFOŚiGW przejmie rolę organizacji odpowiedzialności producenta

Gromadzeniem i redystrybucją środków z opłaty opakowaniowej będzie zajmował się państwowy fundusz NFOŚiGW. Zgodnie z ministerialnym projektem ustawy, NFOŚiGW będzie pełnił rolę organizacji rozszerzonej odpowiedzialności producenta i realizował obowiązki wynikające z ROP w ramach zamkniętego obiegu finansowego. W praktyce oznacza to, że działalność organizacji odzysku opakowań zostanie wygaszona, a ich miejsce zajmie państwowy monopolista.

Zebrane środki NFOŚiGW będzie przekazywał:

• gminom – na utrzymanie systemu odbioru odpadów opakowaniowych z posesji/altanek (w stałej kwocie) oraz na odbiór komunalnych odpadów opakowaniowych (za każdą tonę),
• podmiotom odbierającym odpady komunalne z nieruchomości niezamieszkałych – za każdą tonę komunalnych odpadów opakowaniowych,
• podmiotom zbierającym inne niż komunalne odpady opakowaniowe – za każdą tonę odpadów opakowaniowych przekazanych do recyklingu,
• sortowniom, MPB i innym podmiotom przetwarzającym odpady opakowaniowe – za sortowanie i recykling każdej tony tych odpadów,
• recyklerom – za recykling każdej tony odpadów o ujemnej wartości rynkowej.

Zadaniem NFOŚiGW będzie też zawieranie umów z tymi podmiotami i wydatkowanie wpływów z opłaty opakowaniowej wyłącznie na działania związane z ROP. NFOŚiGW nie będzie jednak właścicielem odpadów ani nie będzie dokonywał wyboru podmiotów gospodarujących odpadami.

Projekt nowej ustawy daje też producentom możliwość samodzielnego realizowania obowiązków z tytułu ROP (tj. organizacji zbiórki i recyklingu odpadów, prowadzenia publicznych kampanii edukacyjnych itd.). Każdy producent, który się na to zdecyduje, musi uzyskać zezwolenie wydawane przez ministra ds. klimatu.

Pozostałe założenia planowanego systemu ROP

Projekt nowej ustawy opakowaniowej liczy sobie aż 150 stron, na których MKiŚ szczegółowo przedstawiło również pozostałe kwestie związane z funkcjonowaniem polskiego modelu rozszerzonej odpowiedzialności producenta.

• Źródłem finansowania systemu ROP będą wpływy z opłaty opakowaniowej.
• Producenci wnoszący opłatę opakowaniową nie będą musieli osiągać poziomów recyklingu, a dokumenty potwierdzające recykling (DPR, EDPR) zostaną zastąpione przez inne instrumenty sprawozdawcze. O ich wydanie będą wnioskowały podmioty gospodarujące odpadami we własnym imieniu.
• Funkcjonowanie BDO zostanie dostosowane do celów ROP – m.in. powstaną nowe wzory dokumentów, m.in. karty ewidencji opakowań oraz sprawozdań.
• Obowiązki opracowywania analiz na cele określenia stawek opłaty produktowej oraz sporządzania sprawozdań (m.in. dla ministerstw, KE) przejmie IOŚ-PIB.
• Nadzór nad systemem ROP oraz nad działalnością NFOŚiGW i IOŚ-PIB będzie sprawował minister właściwy ds. klimatu.
• Marszałkowie województw będą sprawowali kontrolę nad recyklerami, eksporterami oraz wewnątrzwspólnotowymi dostawcami odpadów opakowaniowych.
• Organem nadzoru rynku w sprawach objętych zakresem PPWR będzie Inspekcja Handlowa.
• Organem nadzoru w sprawach dotyczących m.in.: gospodarowania odpadami będzie Inspekcja Ochrony Środowiska.

Kiedy zostanie wprowadzony system ROP na opakowania?

Nowa ustawa ma wejść w życie już 1 stycznia 2026 r., jednak od tego dnia zaczną obowiązywać jedynie wybrane przepisy. Projekt przewiduje bowiem 2-letni okres przejściowy, w trakcie którego stawki opłaty opakowaniowej będą sukcesywnie zwiększane, by pokrywać koszty rekompensat dla gmin oraz koszty inwestycyjne związane z przygotowaniem systemu. Pełne wdrożenie modelu ROP zaplanowane jest na 1 stycznia 2028 r., kiedy to zostanie zlikwidowana obecna opłata produktowa za opakowania, a wpływy z opłaty opakowaniowej w całości pokryją koszty funkcjonowania systemu ROP.

Jak prognozuje MKiŚ w Ocenie skutków regulacji:

realizacja przez podmioty obowiązane wymagań ustanowionych w PPWR, a także wprowadzenie nowego modelu ROP przyczynią się do ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów opakowaniowych na mieszkańca o co najmniej 1% do 2027 r., 2% do 2028 r. i 3% do 2029 r., tak aby osiągnąć do 2030 r. 5% spadek ilości wytwarzanych odpadów opakowaniowych na mieszkańca oraz co najmniej 10% i 15% odpowiednio do 2035 r. i 2040 r.

Ministerialny projekt ustawy o ROP w ogniu krytyki producentów i organizacji odzysku

Zaproponowany przez MKiŚ model ROP wywołał spore kontrowersje wśród producentów, którzy już za moment mogą zostać objęci nowymi regulacjami oraz wśród przedstawicieli branży recyklingu. Głównym zarzutem wobec przedstawionych rozwiązań jest przekreślenie ponad 20-letniego doświadczenia wyspecjalizowanych organizacji odzysku opakowań i zastąpienie ich państwowym podmiotem, który będzie pełnił rolę administratora w przekazywaniu środków od przedsiębiorców do gmin i firm zajmujących się gospodarką odpadową.

W ocenie ekspertów zajmujących się prawem ochrony środowiska, ustawa jest sprzeczna z przepisami, które miała implementować. Rozporządzenie PPWR zobowiązuje państwa członkowskie UE do zapewnienia możliwości funkcjonowania organizacji odpowiedzialności producenta oraz dopuszcza działanie wielu takich organizacji. Nowa ustawa ma natomiast doprowadzić do wygaszenia działalności konkurujących ze sobą organizacji odzysku oraz uniemożliwić powołanie nowych, alternatywnych dla NFOŚiGW, organizacji odpowiedzialności producenta. Co więcej, centralizacja i ograniczenie rynkowej konkurencji przedstawione w ministerialnym modelu ROP mogą doprowadzić do nieosiągnięcia unijnych poziomów recyklingu i nałożenia na Polskę dotkliwych kar finansowych. Takie właśnie skutki miało wprowadzenie zcentralizowanego systemu ROP chociażby na Węgrzech i w Chorwacji. Jednocześnie w wielu państwach członkowskich z powodzeniem funkcjonują schematy ROP oparte na konkurujących ze sobą organizacjach odpowiedzialności producenta.

W środowisku przedsiębiorców nowa opłata opakowaniowa nazywana jest parapodatkiem. Centralny model ROP z odgórnie ustalonymi stawkami opłat nie gwarantuje bowiem powiązania finansowych obciążeń producentów z realnymi kosztami zagospodarowania odpadów opakowaniowych. MKiŚ zaprzecza tym pogłoskom i jednoznacznie wskazuje, że opłata opakowaniowa nie ma charakteru podatkowego. Przedstawiciele producentów wskazują jednak, że tak skonstruowane opłaty z tytułu ROP wyczerpują definicję podatku, z jedną tylko różnicą – nie będą wynikały z ustawy podatkowej, lecz z opakowaniowej. Dodają też, że taki model ROP nie jest w stanie elastycznie reagować na sytuację rynkową, w tym na dynamicznie zmieniające się ceny surowców. Dodatkowo pozbawia producentów realnego wpływu na wysokość opłat oraz na sposób ich wydatkowania, a zwłaszcza na skuteczność i jakość selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych.