Opóźnienia we wdrażaniu GOZ w Polsce – raport NIK ujawnia przyczyny

Najwyższa Izba Kontroli opublikowała raport pokontrolny, w którym wskazała liczne niedociągnięcia we wdrażaniu GOZ w Polsce w latach 2018-2022. Doprowadziły one do znaczącego spadku wskaźnika cyrkularności polskiej gospodarki oraz do nieosiągnięcia postawionych przez UE celów w zakresie gospodarowania odpadami.

Transformacja w kierunku GOZ prawidłowa, ale nie w pełni skuteczna

W swoim raporcie NIK oceniła stopień wdrożenia gospodarki obiegu zamkniętego, biorąc za punkt odniesienia dane i działania zaplanowane w Mapie drogowej transformacji w kierunku gospodarki o obiegu zamkniętym, przyjętej przez polski rząd we wrześniu 2019 r. Analiza NIK obejmowała natomiast okres od 2018 do 2022 r.

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli:

• Działania organów państwa i samorządu przyczyniły się do realizacji podstawowych celów zawartych w Mapie drogowej GOZ.
• Ze względu na niewystarczającą współpracę pomiędzy resortami oraz brak koordynacji i monitoringu działań ze strony Ministra Rozwoju i Technologii, działania nie były w pełni skuteczne ani terminowe.
• Z 41 zaplanowanych działań do końca listopada 2023 r. zakończono zaledwie 28. Pozostałych 13 działań nie zrealizowano, w tym 4 nawet nie rozpoczęto.

Co więcej, Mapa nie była należycie aktualizowana. Pierwotny plan obejmował lata 2021-2023, a po tym okresie przestał być obowiązującym dokumentem rządowym.

Opóźnienia we wdrażaniu prawa UE i spadek wskaźnika cyrkularności głównymi zarzutami w raporcie NIK

Głównych przyczyn opóźnień we wdrażaniu GOZ raport NIK upatruje m.in. w nieterminowych wdrożeniach przepisów środowiskowych UE. Mowa tu o 3 dyrektywach kluczowych z punktu widzenia gospodarki odpadowej kraju:

• dyrektywie odpadowej 2008/98/WE (zmienionej dyrektywą 2018/851),
• dyrektywie opakowaniowej 94/62/WE (zmienionej dyrektywą 2018/852),
• dyrektywie plastikowej (SUP) 2019/904.

Do dziś nie doczekaliśmy się pełnej transpozycji wymienionych aktów – ustawa o ROP jest dopiero na początkowym etapie ścieżki legislacyjnej, a przepisy SUP wymagają kilku kluczowych poprawek, do wdrożenia których KE wezwała Polskę w czerwcu 2025 r.

We wstępie do raportu NIK zawarto również informację o spadku wskaźnika cyrkularności polskiej gospodarki z 10,5% w 2018 r. do 7,5% w 2023 r. W tym samym okresie wskaźnik dla UE utrzymywał się na stabilnym poziomie, wynosząc 11,6% w 2018 r. oraz 11,8% w 2023 r. Jako przyczyny takiego stanu rzeczy wskazano m.in. istotny spadek wykorzystania materiałów z recyklingu (z 76 mln ton w 2018 r. do 46 mln ton w 2023 r.), brak pełnej transpozycji unijnych przepisów środowiskowych oraz brak przyspieszenia procesu sukcesywnej eliminacji odpadów mających niekorzystny wpływ na środowisko. W konsekwencji Polska nie osiągnęła unijnych celów w zakresie wdrażania GOZ.

Działania samorządów są poprawne, lecz wymiernych efektów brak

Kontrola NIK odbywała się nie tylko na szczeblu rządowym, ale też samorządowym. W 8 skontrolowanych gminach nie wykazano większych nieprawidłowości – samorządy aktywnie działały na rzecz wdrożenia GOZ realizując obowiązki nałożone na nie przepisami, głównie z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi. Mimo to w 4 z tych gmin nie osiągnięto wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, a w większości z nich dominowały formy zagospodarowania odpadów komunalnych mniej korzystne z punktu widzenia GOZ: składowanie oraz spalanie.

Raport NIK ujawnia również, że obszar gospodarowania odpadami komunalnymi na szczeblu gminnym wymaga wsparcia finansowego ze strony państwa. Obecnie w większości gmin jest on deficytowy.

Lokalne problemy znalazły też odzwierciedlenie w gospodarce odpadowej całego kraju – w latach 2020-2022 Polska nie osiągnęła minimalnych poziomów recyklingu i PDPU (Przygotowania do Ponownego Użycia) odpadów z papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła. NIK wskazuje również, że istnieje wysokie ryzyko nieosiągnięcia zakładanego minimum w kolejnych latach. Co więcej coraz bardziej realne staje się nieosiągnięcie wymaganego przez UE maksymalnego poziomu składowania odpadów komunalnych.

9 mld podatku od plastiku – kosztowny brak recyklingu tworzyw sztucznych

Nieosiągnięcie unijnych celów w zakresie recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i składowania odpadów komunalnych może być w przyszłości przyczyną kar nakładanych przez TSUE. NIK wskazuje również, że realnie osiągane przez Polskę poziomy recyklingu mogą być niższe niż wykazano. Wszystko to z powodu niskiej jakości danych zbieranych i pozyskiwanych z BDO, które stanowią podstawę wyliczeń.

Już teraz Polska płaci wysokie opłaty z tytułu tzw. podatku od plastiku liczonego od masy odpadów opakowaniowych z tworzyw sztucznych, które nie zostały poddawane recyklingowi. Według danych Ministerstwa Finansów, w latach 2021–2024 Polska wpłaciła do budżetu UE ok. 9 mld zł z tytułu podatku od plastiku.

Co na to unijny przegląd wdrażania polityki środowiskowej 2025?

Publikacja raportu NIK zbiegła się w czasie z ujawnieniem wyników czwartego przeglądu wdrażania polityki środowiskowej (EIR) w państwach członkowskich UE. Za najważniejsze dla Polski wydarzenie uznana została znacząca redukcja zużycia plastikowych toreb na zakupy w przeliczeniu na mieszkańca. Wskaźnik ten spadł z 23 sztuk rocznie na mieszkańca w 2019 r. do 6,6 szt. w 2022 r.

W przeglądzie podkreślono, że od momentu dołączenia do Wspólnoty, Polska poczyniła znaczące postępy w zakresie ochrony środowiska. Przed naszym krajem nadal jednak stoi wiele wyzwań, z których kluczowymi są poprawa jakości powietrza i stopniowe wdrażanie GOZ.

• Obecna jakość powietrza budzi liczne zastrzeżenia i obawy, głównie z uwagi na przekroczenia dopuszczalnych wartości stężeń NO2 i PM10 oraz wartości docelowych stężeń ozonu, arsenu i benzo(a)pirenu.
• Polsce grozi nieosiągnięcie celów określonych w dyrektywie ramowej, tj. 55% PDPU i recyklingu odpadów komunalnych oraz 65% recyklingu odpadów opakowaniowych.

Komisja Europejska intensyfikuje działania wspierające przejście na GOZ

2 lipca 2025 r. Komisja Europejska poinformowała o uruchomieniu szeregu inicjatyw mających na celu przyspieszenie przejścia Unii Europejskiej na GOZ. Są one wstępem do opracowania aktu o gospodarce o obiegu zamkniętym, którego przyjęcie zaplanowano na 2026 r. Jak poinformowała w swoim komunikacie Komisja:

Przyszły akt będzie wspierał cele UE w ramach kompasu na rzecz konkurencyjności i czystego ładu przemysłowego, aby do 2030 r. podwoić udział materiałów pochodzących z recyklingu w gospodarce UE i stać się światowym liderem w dziedzinie gospodarki o obiegu zamkniętym.

Nowy pakiet działań obejmuje m.in.:

• cyfryzację systemu przemieszczania odpadów w UE – od 21 maja 2026 r. całkowite odejście od dokumentacji papierowej,
• konsultacje ws. harmonizacji klasyfikacji tzw. zielonego wykazu odpadów,
• ocenę dyrektywy WEEE dotyczącej zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i luk w zbiórce oraz recyklingu elektroodpadów, które dostrzeżono po wprowadzeniu dyrektywy.

Źródła:

1. NIK, Wdrażanie gospodarki o obiegu zamkniętym. Informacja o wynikach kontroli, https://www.nik.gov.pl/plik/id,30907,vp,33980.pdf
2. Przegląd wdrażania polityki środowiskowej 2025, https://op.europa.eu/webpub/env/eir-country-reports-summaries/en/poland.html
3. Kluczowe działania rozpoczęte w celu rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/pl/ip_25_1710