Ministerialny projekt ROP pod falą krytyki producentów

Znamy założenia systemu rozszerzonej odpowiedzialności producenta, nad którym od dłuższego czasu pracuje Ministerstwo Klimatu i Środowiska. Wyczekiwany model ROP znacząco różni się jednak od tego, czego oczekiwali przedsiębiorcy i eksperci z branży ochrony środowiska.

Pod koniec lutego w mediach pojawiły się wypowiedzi członków zespołu doradczego do spraw systemowych rozwiązań w zakresie gospodarki odpadami, który działa przy Ministerstwie Klimatu i Środowiska, z których coraz wyraźniej wyłaniała się koncepcja tworzonego przez MKiŚ model ROPu, a w ostatnich dniach Ministerstwo w Sejmie RP zaprezentowało jego założenia. Jakie będą jego główne założenia?

• Jeden operator systemu

Zgodnie z planem ministerstwa, operatorem systemu ROP ma zostać Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, którego głównym zadaniem będzie zapewnienie realizacji wymaganych poziomów recyklingu odpadów opakowaniowych.

• Koszty po stronie wprowadzających

Koszty zagospodarowania odpadów opakowaniowych poniosą wprowadzający produkty w opakowaniach. Ministerstwo przewiduje ustalenie w drodze rozporządzenia stałych stawek opłaty publicznoprawnej, która będzie przekazywana przez wprowadzających za pośrednictwem urzędów marszałkowskich na rachunek NFOŚiGW. Stawki opłat będą tym niższe, im w większym stopniu opakowania będą wykazywały przydatność do recyklingu.

• Wydatkowanie wpływów z opłaty przez NFOŚiGW

Środki z wkładów finansowych wniesionych przez wprowadzających będą rozdzielane pomiędzy:

• gminy, w zależności od masy odebranych odpadów z opakowań i dodatkowo w ramach rekompensaty za utrzymanie systemu odbioru odpadów komunalnych,
• instalacje przetwarzania, w zależności od masy odpadów opakowaniowych poddanych sortowaniu i przekazanych do recyklingu,
• instalacje recyklingu odpadów o negatywnej wartości rynkowej, w zależności od masy poddanych recyklingowi odpadów.

Część środków zostanie również przekazana na cele edukacji ekologicznej oraz na pokrycie luki inwestycyjnej systemu gospodarowania odpadami opakowaniowymi.

• Odpowiedzialność za osiągnięcie poziomów recyklingu po stronie NFOŚiGW

Wyłączna odpowiedzialność za zapewnienie osiągnięcia ustalonych przez UE poziomów recyklingu spocznie na jedynym i w dodatku państwowym operatorze systemu, czyli na NFOŚiGW. W obecnym systemie producenci mogą przenieść tę odpowiedzialność na dowolnie wybraną organizację odzysku.

• Rola samorządów

Gminy nadal będą odpowiedzialne za organizację odbioru oraz za zagospodarowanie odebranych odpadów komunalnych. W zamian za te działania samorządy otrzymają (podobnie jak instalacje) rekompensaty w stałej wysokości, co ma na celu ułatwienie planowania długoterminowego.

Pozostałe założenia projektu ROP

• w każdej chwili do systemu będą mogli przystąpić kolejni wprowadzający oraz kolejne instalacje,
• operator systemu nie będzie nabywał własności odpadów na żadnym etapie ich zagospodarowania,
• posiadacze odpadów nie zostaną zobowiązani do przekazywania ich konkretnym odbiorcom (instalacjom),
• poszczególne grupy interesariuszy będą miały swoich przedstawicieli w radzie dialogu powołanej na cele systemu ROP.

Paradoksalnie zaproponowany przez ministerstwo system ROP może w konsekwencji doprowadzić do problemów z osiągnięciem celów w zakresie recyklingu odpadów opakowaniowych.

Propozycja MKiŚ przenosi bowiem odpowiedzialność za osiągnięcie wspomnianych poziomów recyklingu z przedsiębiorców (wprowadzających) na państwo (NFOŚiGW). Tytularna odpowiedzialność producenta sprowadza się więc jedynie do odpowiedzialności finansowej, która polega na wygospodarowaniu z góry założonej kwoty w comiesięcznym budżecie przedsiębiorstwa oraz na przekazaniu jej na właściwy rachunek. Zupełnie pominięto natomiast odpowiedzialność organizacyjną wprowadzających oraz konieczność zapewnienia, zgodnie z dyrektywą w sprawie odpadów, efektywności systemu ROP.

Podobne rozwiązania funkcjonują obecnie tylko w 2 krajach UE (na Węgrzech oraz w Chorwacji) i w obu z nich przedsiębiorcy mierzą się z wysokimi kosztami funkcjonowania systemów a państwo z realnym ryzykiem niespełnienia celów wyznaczonych na 2025 r. przez dyrektywę 94/52/WE.

Przewidziana w ministerialnym modelu ROP opłata publicznoprawna będzie niczym innym, jak nowym parapodatkiem ekologicznym i nie spełni zapowiadanego przez MKiŚ warunku efektywności kosztowej. Co więcej, takie rozwiązanie będzie sprzeczne z dyrektywą 2008/98/WE w sprawie odpadów, a więc z aktem prawnym, który de facto zobowiązał Polskę do wprowadzenia przepisów ROP. W dyrektywie sformułowano wymóg, by wysokość wkładów finansowych płaconych przez wprowadzających w celu wypełnienia ich obowiązków wynikających z ROP nie przekraczały kosztów niezbędnych do świadczenia usług gospodarowania odpadami w sposób efektywny kosztowo. Koszty te powinny być ustalane w sposób przejrzysty pomiędzy samymi zainteresowanymi podmiotami, a nie odgórnie, jak proponuje to MKiŚ.

Jak mówi Konrad Nowakowski, prezes Polskiej Izby Odzysku i Recyklingu Opakowań:

Zaproponowany model ROP nie realizuje podstawowych celów polityki środowiskowej – nie przyczynia się do zwiększenia recyklingu ani do rozwoju gospodarki o obiegu zamkniętym. W praktyce staje się on kolejnym podatkiem nałożonym na przedsiębiorców, bez mechanizmów gwarantujących efektywne wykorzystanie się środków.

Obecnie funkcjonujący mechanizm odpowiedzialności finansowej w postaci opłaty produktowej znacznie wpływa na motywację tych podmiotów w kierunku nie tylko ekoprojektowania, ale też zapewnienia wymaganych poziomów recyklingu. Stałe, z góry określone stawki opłaty, których wprowadzenie przewiduje model MKiŚ, nie dadzą wprowadzającym produkty w opakowaniach jakiegokolwiek wpływu na funkcjonowanie tego systemu. Nie będą też uwzględniały dynamicznie zmieniających się kosztów zagospodarowania odpadów.

Skutkiem dalszego procedowania projektu w oparciu o ministerialne założenia może być nawet porzucenie prowadzonych obecnie przez przedsiębiorców prac badawczych i rozwojowych, których celem jest rozwój opakowań o minimalnym wpływie na środowisko. Poniesione wydatki inwestycyjne nie zwróciłyby się wprowadzającym w przyszłości – zamiast oczekiwanego zwrotu z inwestycji, zostałaby na producentów nałożona z góry ustalona opłata, która w żaden sposób nie premiowałaby „zielonych” opakowań.

Sprzeczność ministerialnego modelu ROP z unijnym ustawodawstwem objawia się nie tylko na poziomie efektywności kosztowej. Jak wskazują eksperci, centralnie administrowany system, w którym monopolistą zostanie NFOŚiGW, jest niezgodny art. 8a dyrektywy 2008/98/WE w sprawie odpadów. Przepisy te przewidują możliwość ustanowienia w każdym państwie członkowskim wielu organizacji realizujących w imieniu producentów produktów obowiązki wynikające z ROP, zobowiązując przy tym państwa członkowskie do wyznaczenia w takiej sytuacji co najmniej jednego organu do nadzoru.

Dodatkowo w preambule niedawno uchwalonego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2025/40 z dnia 19 grudnia 2024 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (PPWR), wskazano, że producenci powinni mieć możliwość zbiorowego wypełniania obowiązków związanych z ROP za pośrednictwem organizacji odpowiedzialności producenta działających na podstawie udzielonego im zezwolenia. Państwa członkowskie mogą natomiast udzielać zezwoleń wielu organizacjom odpowiedzialności – jak wskazano w motywie 130 preambuły, konkurencja między tymi organizacjami może prowadzić do większych korzyści dla konsumentów.

W ministerialnej propozycji ROP powstanie państwowy administrator systemu działający na podstawie umocowania ustawowego a nie zezwolenia, ale nie powstaną, wbrew ww. motywowi 130, organizacje odpowiedzialności producenta.

Po ogłoszeniu ministerialnej koncepcji ROP, przedstawiciele przedsiębiorców licznie zaapelowali o wstrzymanie przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska opracowywania projektu ustawy na podstawie tego modelu i rozpoczęcie publicznej dyskusji nad stworzeniem optymalnego dla polskiej gospodarki modelu, na którego organizację będą mieli wpływ wprowadzający produkty w opakowaniach.

Jak wskazują eksperci z branży, wprowadzenie systemu ROP w kształcie zaproponowanym przez MKiŚ wiązałoby się z zakończeniem działalności wszystkich organizacji odzysku opakowań, które obecnie są nie tylko podmiotami realizującymi ustawowe obowiązki producentów. Ich rola jest znacznie szersza – większość OOO oferuje kompleksowe, zintegrowane rozwiązania dla firm, których celem jest optymalizacja gospodarki odpadami, minimalizacja śladu węglowego w odniesieniu do opakowań, produktów i usług, a także fachowe wsparcie w wypełnianiu innych obowiązków wynikających z regulacji środowiskowych. Działalność OOO tworzy więc szereg synergii, które przynoszą realny zysk gospodarce, środowisku i obywatelom. Nie zapominajmy bowiem, że to właśnie organizacje odzysku realizują w imieniu swoich klientów publiczne kampanie edukacyjne i od lat dokładają starań, by działania na rzecz recyklingu i GOZ podejmowali nie tylko przedsiębiorcy i decydenci, ale też coraz bardziej świadomi konsumenci.